乡村振兴 立法先行

刘术刚

民族要复兴，乡村必振兴。乡村振兴不仅要有政策的倾斜支持，更要有法律制度的协同配合。今年5月1日施行的《农村土地承包合同管理办法》（下文简称《办法》）是一部化解三农领域难题的新法案，其全面性、精准性、科学性，势必为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供坚实的法律保障和制度基础。

必要性：加强土地管理，立法势在必行

《办法》的出台是民之所需。《办法》是解决农村土地问题的解药良方，其解决的核心问题就是土地权利本身的问题。加快农村土地流转，不仅可以激活农村土地的生产力，还可以增加农民的非生产性收入，如分红、租金、务工等方面的收入，这事关农民群众的核心利益。《办法》为新时期土地承包和土地流转指明了方向。

《办法》的出台是时之所需。《办法》是在全面推进乡村振兴的历史背景下出台的，乡村振兴自2018年开始由逐步实施到全面推进，已历经5年。这一阶段我国如期实现全面建成小康社会的宏伟目标，中国农村发生了翻天覆地的变化。当前，国家在政策、资金、人才、技术等方面对农业农村的支持力度不减，《办法》的出台进一步保障了农业农村发展和农村土地高效利用的常态化、可持续化。

《办法》的出台是实之所需。《办法》是在农村土地确权、易地扶贫搬迁、基层政府鼓励流转等政策全面实施的背景下制定的，旨在解决当下农村土地管理过程中出现的土地权责、承包合同权责等现实问题。立法纾困，《办法》规范了对农村土地承包合同的管理，将有利于维护承包合同当事人的合法权益，促进农村社会和谐稳定。

重要性：明确土地权责，确准各方权益

用活信息应用平台，助推发展数字农业。“信息应用平台”指的是中央与地方互联互通的农村土地承包经营权信息应用平台，该平台自2016年开始建设，2020年已实现数据共享和成果应用示范，但就实施推广面而言，还尚存空间。《办法》第五章第二十八条明确了“土地承包经营权调查的成果，应当符合农村土地承包经营权调查规程的质量要求，并纳入农村土地承包信息应用平台统一管理”。这从法律层面对土地承包经营权调查予以法律支持，为各级政府开展土地承包经营权调查提供了法律保障。通过信息平台数据库，国家可以全面掌握全国土地实际经营情况和精准掌控耕地使用方向，为“牢牢守住18亿亩耕地红线”提供可靠真实的数据支撑。

保障农民土地权利，全面支持土地流转。随着城市化进程的快速发展和农村剩余劳动力问题日渐突出，加之农业机械化、科技化水平稳步提升，以家庭为单位的“小而分散”土地阻碍生产力发展的问题逐步显现出来。《办法》为破解这一矛盾给出了答案：首先是允许土地承包经营权互换和土地承包经营权部分转让；其次是允许土地流转；再次是充分尊重农村妇女的合法权利。总的来说，《办法》从国家法律层面明确规定了承包过程中各方利益主体权责，对流程办法、合同废立、档案管理作了明确要求。

各级政府齐抓共管，村级组织主体实施。农村土地谁来管、谁来用、谁组织、谁实施，一直是困扰基层政府开展土地治理的关键难题。《办法》明确了管理主体、实施主体、适用主体的具体责任以及工作内容。从管理主体看，国家、省、市、县、乡（镇）等各级政府相应的职能与职责均在《办法》中明确作了要求，这与以往比较模糊的指导性文件不同，规定了各级政府的工作职能，使得工作的导向性清晰明了。《办法》还对村级组织的职责作了明确要求，这使得村级组织在土地承包过程中，成为实际意义上的“政策执行者”，同时兼具处理发包方、承包方关系与签订合同的“协调员”职能，这对土地发包承包、合同签订管理，有巨大促进作用。

科学性：宏观审慎管理，微观实事求是

既注重效率又关注公平。《办法》通过宏观和微观两个不同的层面实现了公平与效率的兼顾。宏观层面看，《办法》的导向是明确的，通过明确土地承包合同，鼓励以家庭为单位的农户整合散乱小块土地和促进土地流转，为土地规模化使用奠定了基础，为开展大农业种植提供了依托，极大地提高了农村耕地使用效率和产出效率。微观层面看，农户无论是自耕还是流转，均可大大降低土地投入成本，特别是对于闲置土地的复耕或流转，可以提高土地利用率和价值，增加农民生产性收入，保障农民初次分配公平。

既注重统一规范又关注因地制宜。从宏观整体来看，《办法》明确了中央、省、市、县、乡各级政府在施行农村土地承包工作中所应履行的职责及其法律义务，特别是对各级政府的管理工作作了比较明确的规定，可以有效防止后续出现工作推诿、边界不清等问题，为农村土地承包工作奠定了坚实的管理基石。《办法》不仅重视政府机关的统一规范，同样注重发挥基层社会组织的主观能动性：使农村经济组织既保证贴近农民实际，又保障效率节省资源；使社会组织既降低管理成本，又保证土地承包经营权调查真实可靠，让专业组织做专业事，做到因地制宜。《办法》促成了政府宏观上给政策给方案，农户微观上自主议定自行协商工作格局的形成，有效避免了“一刀切”。

既注重宏观理论指导又关注国情实际创新。从理论维度来看，《办法》的出台与实施实际上是生产关系的调整。马克思在《政治经济学批判》序言中指出，“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系”。这说明当生产关系能够适应生产力的发展需求，则其能够促进生产力的发展并推动社会进步；而反之则会阻碍生产力的发展、妨碍社会的进步。此时，我们就必须调整生产关系以适应生产力的发展。从实践角度来看，《办法》的实施实际上是对马克思地租理论的继承与发展，是在社会主义市场经济条件下，对级差地租与绝对地租的新认识，通过将土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”，突破了马克思在资本主义社会中关于地租的认识，发展为社会主义性质下的地租，允许农民在保留承包权的前提下转让经营权，既能够拿到稳定的绝对地租，又可以通过自身劳动实现级差地租。从地域、距离、成本等角度分析来看，这种级差地租对土地流转农户是非常有利的。实际上，这种中国特色社会主义下的土地分配策略，为马克思地租理论的创新发展提供了现实基础。

（作者单位：全讯白菜策略；本文系2021年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“新时代民族地区乡村基层党组织治理能力提升路径研究”阶段性成果）